각료 인선은 순조롭게 진행될까?

논공행상을 용인하는 분위기 속 가끔 반대 있어

인사 검증 피하기 위해 여러 꼼수 사용 빈번

도널드 트럼프는 당선 직후 법무장관과 국방부 장관, 보건복지부, 국무부 장관 등 주요 내각 보직에 대한 지명을 빠르게 진행했다. 이들 지명자에 대한 반응은 흥분에서 충격에 이르기까지 다양하지만, 한 가지 분명한 것은 트럼프는 정부 경험이 거의 없는 지지자일지라도 충성파로 가득 찬 내각을 원한다는 것이다.

헌법은 상원이 이런 지명자를 인준하도록 규정하고 있다. 역사는 상원 다수당과 대통령이 같은 당 소속일지라도 지명 과정이 항상 대통령 계획대로 완벽하게 진행되는 것은 아니라는 것을 보여준다. 그럼에도 사실, 거의 90%는 그대로 지명자가 승인되었다. 트럼프 두번째 행정부가 출범하면 상원은 비로 인사 청문에 돌입하게 된다.

상원의 고유 업무 인사 청문회

새로 구성된 상원은 본격적인 업무를 시작하며, 첫 번째 임무 중 하나는 도널드 트럼프의 연방 공직 지명을 고려하는 것이다. 원래 장관과 이에 준하는 여러 고위직에 대해 인사청문회를 열고 후보의 적정 여부를 결정해야 한다. 그런데 트럼프 자신도 각료들의 휴회 약속을 선호한다고 시사한 바 있다. 이렇게 하면 상원의 전통적인 인준 청문회를 피할 수 있는데, 이 청문회는 점점 더 양극화되고 분열되며 당파적이 되고 있다. 후보 지명에 대한 논의에는 국가 설립자들에 대한 많은 언급과 그들이 후보를 확정하기 위해 고안한 것으로 추정되는 과정이 포함되었다.

그러나 사실 초기 설립자들은 이 주제에 대해 할 말이 거의 없었다. 헌법은 대통령이 상원의 조언과 동의를 얻어 대사, 기타 공직 장관과 영사, 대법원 판사 그리고 기타 모든 고위직 공무원을 임명한다고 명시하고 있다. 상원은 1789년부터 1829년까지 5,000명 이상의 연방 공무원 후보 지명을 심의했다.

초대 대통령들은 인준 절차가 상원의 감독 하에 공개적이고 투명해야 한다고 단호하게 주장했다. 초기의 상원은 임명에 대한 권력을 유지하는 데 열심이었지만 행정부를 구성하는 데 있어 대통령에게 광범위한 재량권을 부여했다. 이것이 의미하는 바는 조언과 동의가 일련의 공식적인 규칙으로 선언되지 않았다는 것이다. 오히려, 조언과 동의는 실제로 형성되었고, 정부의 일상적 필요로부터 빈번히 출현했다.

거의 이변 없는 막후 협조로 진행

초대 대통령인 조지 워싱턴은 대통령과 상원이 가장 낮은 직급의 공직자조차 인준하는 데 적극적으로 관여해야 한다고 여겼다. 초대 국무장관 토머스 제퍼슨과 초대 재무장관 알렉산더 해밀턴을 일찌감치 지명한 후, 워싱턴은 수백 명의 세관 징수원, 군 하급 장교, 영토 관리들을 직접 지명했다. 1789년 워싱턴 행정부가 출범했을 때 11개 주에서 22명의 의원으로 구성되던 상원 자체는 1829년 존 퀸시 애덤스가 퇴임할 때 24개 주에서 48명으로 규모가 작았다.

청문회도 없었고, 공식적인 심사도 없었다. 오히려, 상원은 자기들끼리 후보 지명을 논의했고, 종종 같은 날 투표를 했다. 이 협업 시스템은 견제와 균형을 잘 보여주기 위해 고안되었으나 그것은 또한 대통령과 상원의원의 시간과 에너지를 소비하는 비효율적인 방법이기도 했다. 이 과정은 의회 임기가 시작될 때 특히 바빴고, 초기 상원 의사록에 대한 유일한 상세한 기록인 상원 최고 의사 결정 기록(Senate Executive Journal)은 지명을 고려하지 않고 거의 일주일이 지나갔음을 보여준다. 워싱턴의 후계자들 역시 종종 자신들의 손으로 쓴 명단에 수천 명의 이름을 올려 상원에 보냈다.

상원은 이에 대응해 일일 일정의 상당 부분을 이들 후보자를 심의하는 데 할애했다. 대통령들이 연방정부 노동력 구축에 상원이 관여해야 한다고 믿었던 것처럼, 상원의원들도 대통령이 광범위한 재량권을 가져야 한다고 여겼다. 그들은 1789년에서 1829년 사이에 받은 지명의 90% 이상을 승인했다.

1820년대 후반 건국자들 사이에서 비교적 건설적인 주고받기(give-and-take)에서 벗어나기 시작했다.

1829년 앤드류 잭슨이 대통령에 취임했을 때, 승리자에게는 전리품이 돌아간다고 선언했는데, 여기에는 임명도 포함되었다. 그는 임명을 자격에 관계없이 정치적 후원자에 대한 보상으로 취급했다.

잭슨의 후원은 19세기 후반 진보적 개혁가들의 표적이 되었다. 그들은 전리품 제도가 일반 대중에게 봉사하기보다는 자격이 없는 하수인을 고용하고 정치적 동맹자에게 보상하는 연방 제도를 만들었다고 비난했다. 그들은 공무원 제도 개혁이 효과적이고 효율적이며 초당파적인 연방정부를 만들 것이라고 믿었다. 이런 개혁은 상원이 고려하기에는 너무 많은 공직을 포함하는 비대해지는 연방 정부와 결합되어 상원 인준이 고위직에 유보되는 오늘날의 구조의 토대를 마련했고, 대부분은 각 대통령 행정부에 따라 조금씩 변경되었다.

고위직에 대한 조언과 동의를 유보함으로써 상원의 초점과 대중의 관심은 고부가가치 공직자와 정치 경험이 풍부한 지명자로 완전히 옮겨졌다. 1980년대부터 시작된 인준청문회 방송은 정치 연극이라는 인식을 키웠다. 이 법안은 청문회 과정을 더욱 투명하게 만들었을 뿐만 아니라 관련된 모든 사람들이 청문회를 정치적 그랜드스탠딩으로 전환할 수 있는 더 많은 기회를 창출했다. 그러나 이런 최근의 모든 발전에도 불구하고 대다수의 후보는 승인되었다. 이것은 내각이 아닌 하위 수준 공직에 특히 해당된다.

연방 검사, 국무부 차관보 또는 토지 관리국 국장과 같은 직책의 경우 대통령은 일반적으로 상원이 회기 중일 때 상원에 지명서를 제출한다. 한편 상원은 대개 열띤 토론으로 인준을 가결하되 제한적으로 부결이 되어 반대가 된다.

역대 대통령들은 모두 임시직 임명제 즉 장관 대행을 활용해왔고, 일부 지명은 큰 논란을 불러일으켜 논란을 빚기도 하지만, 이는 극히 예외적인 경우로 볼 수 있다. 그리고 그 공직에 사람들을 지명하는 과정은 공화국 초기와 놀라운 연결고리로 남아 있다. 그러나 규칙이 바뀌고 있고 첫 번째 트럼프 행정부는 전임자들보다 훨씬 더 자주 임시 임명을 사용했다.

그리고 그는 두 번째 임기에도 같은 일을 할 수 있다. 상원의 공화당 의원들은 오바마와 바이든 행정부 시절 민간과 군사 요직 지명에 시간을 끌었다는 비판에 직면했다. 이런 최근의 사태 진전은 오랜 관행으로부터의 단절이며, 미국 건국의 아버지들이 조언과 동의의 과정을 상상했던 방식으로부터의 근본적인 단절을 의미했다.

논공행상 시스템의 거부 사례

헌법 입안자들은 임명을 고려할 때 주로 정부 권력의 남용 가능성에 초점을 맞췄다. 비준을 둘러싼 논쟁이 진행되는 동안, 일각에서는 대통령이 사람들을 행정관에 임명할 수 있는 권한이 대통령에게 충성을 바치는 공무원들의 지지를 받는 독단으로 이어질 수 있다는 우려를 제기했다. 이런 우려를 해소하기 위해, 헌법의 임명 조항을 고안해 대통령이 임명하는 모든 공직자는 상원의 "조언과 동의"를 받도록 규정했다. 연방 대법원은 이 조항을 중요한 행정권을 행사하는 임명자에 대해 상원이 인준을 하는 것으로 해석했다.

1789년 상원이 조지 워싱턴 대통령이 알렉산더 해밀턴을 재무장관으로 지명하는 것을 만장일치로 승인하면서 최초의 내각 관료가 인준되었다. 그 직후 상원은 워싱턴이 지명한 법무장관과 전쟁과 국무장관 인준을 실시했다. 이런 지명을 하기 전에 워싱턴은 상원의원들의 승인을 얻기 위해 상원의원들과 상의했다.

지명 과정에서 의회와 비공식적인 협의를 하는 전통은 한동안 계속되었지만 대통령과 상원 의원이 비공개로 만나 특혜를 교환하고 정치적 이익을 위해 임명을 활용하면서 논란을 일으켰다. 이 선거 승리에 따른 "전리품 제도"는 정치적 충성파에게는 보상을 주고 적에게는 처벌을 주었다. 1828년 앤드류 잭슨이 대통령에 당선된 후 뉴욕의 상원의원 윌리엄 L. 마시(William L. Marcy)가 선언한 말처럼, 승리자에게는 적의 전리품이 있었다.

그러나 곧 전세는 잭슨에게 불리하게 돌아섰다. 상원은 잭슨이 미국 제2은행을 둘러싼 의회와의 대립을 피하기 위해 상원 휴회 기간 동안 헌법상의 권한을 사용해 임명을 결정하자 정치적 후원에 점점 더 불편함을 느끼게 되었다. 특히 잭슨은 1833년 노골적으로 은행을 반대하고 은행을 파괴하기 위해 노력하겠다고 맹세한 로저 태니를 재무장관으로 임명했다. 1834년 휴회 임명이 끝나고 태니가 재임명을 앞두고 있었을 때, 상원은 그 지명을 거부했고, 태니는 인준되지 않은 첫 번째 내각 지명자가 되었다.

그 후 잭슨은 태니를 대법원 판사로 지명했고, 상원은 최종적으로 그를 인준했다. 태니는 1857년 드레드 스콧 대 샌포드 소송 사건에서 노예가 된 사람들은 헌법상의 권리가 없는 재산이라고 주장하는 판결에 서명해 논란을 일으켰다.

드와이트 아이젠하워 대통령이 루이스 스트라우스를 상무부 장관으로 지명한 것을 둘러싸고 주목할 만한 인준 싸움이 벌어졌다. 블록버스터 영화 "오펜하이머"에서 묘사된 것처럼, 지명을 둘러싼 상원 상무위원회 청문회는 두 달 동안 지속되었고, 정부 전반의 정치적 부패, 반유대주의, 정부에서 과학의 역할에 대한 질문 등이 포함되었다. 결국 상원은 슈트라우스의 인준을 거부했다.

대통령 지명이 거부된 마지막 사례는 1989년 조지 H.W. 부시 대통령이 존 타워를 국방장관으로 지명했을 때였다. 타워의 알코올 남용, 성생활, 재정적 이해 상충과 관련된 혐의로 인해 FBI 조사가 이뤄졌고 공식적인 기소 없이 끝났다. 그러나 이 조사는 5주에 걸친 상원 인준 청문회로 이어졌고, 53 대 47로 타워의 지명을 거부하는 투표로 이어졌다.

엄격한 후보 검증을 우회하려 시도

오늘날, 대통령들은 인사 청문의 공개적인 조사에 직면하기보다는, 갈등을 유발하는 지명을 철회할 가능성이 훨씬 더 높다. 빌 클린턴, 조지 W. 부시, 버락 오바마, 트럼프 대통령은 모두 내각 관료 지명이 실패할 가능성이 분명해지자 지명을 철회했다. 이런 사퇴는 지명자에 대한 국가 안보, 재정 구리고 정치적 우려를 파헤치기 위해 고안된 지명과 확인 절차의 결과다.

대통령이 특정 직책에 재직하고 싶은 사람을 식별한 후, 그 사람은 일반적으로 FBI와 정부윤리사무소의 공식 조사를 거친다. FBI의 수사는 보통 최소 15년 전으로 거슬러 올라가는데, 이는 기밀 정보를 다루는 사람의 위치와 정도에 따라 다르다. 조사 결과는 대통령에게 직접 전달되지만, 상원은 FBI의 조사 결과를 요약한 보고서를 요청할 수 있다. 전통적으로 이런 검사는 보안 허가에 대한 후보자의 자격을 심사하는 데 사용된다. 그러나 트럼프 대통령은 첫 행정부에서 특정 지명자에 대한 FBI의 보안 우려를 무시했고, 현재 그의 정권 인수팀은 경우에 따라 FBI의 신원 조회를 우회하고 민간 기업의 검증을 선호하고 있다.

후보자의 재정 업무는 정부 내 이해 상충을 예방하고 해결하기 위해 고안된 독립 기관인 정부윤리사무소(Office of Government Ethics)에서 검토한다. 이 절차는 매우 복잡하고 시간이 많이 걸리기 때문에 대부분의 후보자는 절차를 탐색하는 데 도움을 줄 변호사와 회계사를 고용한다. 조사가 진행되는 동안 후보자는 재정적 이해 상충을 규율하는 연방법을 준수하기 위해 자산을 매각하거나 재정을 재조정해야 할 수 있다. 지명자에 대한 검토와 협상이 끝나면 정부윤리사무국은 조사, 협상 그리고 결과를 자세히 설명하는 보고서를 상원에 제공한다.

그러나 첫 번째 임기가 시작된 지 1년이 지났을 때, 트럼프의 내각 관료 중 최소 3명이 정부윤리사무소에 자산을 완전히 공개하기를 거부했고, 내각 중 절반 이상이 재임 중 의심스럽거나 비윤리적인 행동에 관여한 것으로 드러났다. 대통령이 공식적으로 상원에 지명안을 보내면, 그 지명안은 그 사람이 이끌 부서에 대한 주요 감독 관할권을 가진 위원회로 보내진다. 각 위원회는 이런 지명을 처리하기 위한 자체 표준과 절차를 갖고 있지만 심사 과정은 동일하다. 위원회는 후보자에게 자신의 배경에 대한 정보와 일종의 재무제표를 제공하도록 요구한다. 그런 다음 이 정보를 사용해 자체 조사를 시작한다. 이 과정에서 대부분의 내각 지명자는 위원회 직원을 만나고 개별 상원의원과 비공개로 만나게 된다.

일부 위원회는 철저하기로 유명하다. 상원 법사위원회는 지명자에 대한 조사를 전담하는 직원을 두고 있고, 상원 재무위원회는 수십 년 동안의 세금 기록에서 불일치를 추적하는 것으로 유명하다. 대부분의 내각 지명자는 상원 의원들이 그들의 자격에 대해 질문하고, 기관에 대한 지명자의 계획에 의문을 제기하고, 유권자나 언론이 제기하는 모든 우려를 강조하는 공개 청문회에 직면하게 된다.

상원이 휴회 중일 때 지명 약속

1787년 헌법 논쟁 중에, 일부 사람들은 상원의 인준이 필요하기 때문에 상원이 임명을 받기 위해 영구히 회의를 열어야 할 것이라고 우려했다. 18세기 상원의원들이 모국에서 일하고 단체로 사업을 하는 데 필요한 시간과 자원을 감안할 때 정기적인 회의는 실현 가능하지 않았다.

그래서 입안자들은 상원이 휴회 중일 때 대통령이 공무원을 임명할 수 있도록 하는 조항을 헌법에 넣었다. 이 임명은 상원의 다음 회기가 끝날 때 만료된다. 역대 대통령들은 역사적으로 이런 헌법의 허점을 이용해왔다. 그들은 정치적 이득을 위해, 상원의 인준을 받지 못할 가능성이 많은 사람들을 임시로 공직에 임명하기 위해 이 "휴회 임명" 권한을 사용해 왔다. 그러나 그런 임명으로 인한 불확실성과 당파적 갈등이 행정 문제로 이어졌다.

연방대법원은 2014년 오바마 대통령이 상원의 인준 없이 전국노동관계위원회(National Labor Relations Board) 위원 3명을 임명했을 때 이 관행을 검토했다. 법원은 대통령이 그런 임명을 할 권한이 없으며, 대통령이 인준을 우회할 수 있으려면 상원의 휴회가 최소 10일 이상 길어야 한다고 판결했다.

그 결과, 상원은 이제 업무가 수행되지 않는 형식적 회의를 개최하지만 회의장은 휴회 약속을 방지하기 위해 기술적으로 열려 있다. 트럼프 대통령은 상원에 이런 관행을 중단하고 휴회 약속을 할 수 있게 해달라고 요구했다. 상원 원내대표는 휴회 약속을 포함한 모든 옵션이 테이블 위에 있다며 이를 배제하지 않았다. 이제 바야흐로 본격적인 인사 청문회가 열리고 과연 이런 관행이 실현될 지 관심이 모아진다.