손해 입은 기업이 소송할 가능성 있어
적법한 권한 행사라면 대법원 관여 못해
트럼프의 관세는 경제를 위축시킬 수 있다. 대통령의 일방적인 관세 인상은 미국을 해롭게 한다고 판단되면 유일하게 대법원이 나설 수 있다.
그러나 대법월을 구성하는 대법관들의 대부분은 트럼프가 대통령 재임 당시 임명했던 공화당 동료라고 볼 수 있어 그의 적이 되려고 하지는 않을 가능성이 있다. 바이든 행정부 임기 동안 높은 인플레이션으로 인해 2024년 선거에서 승리한 도널드 트럼프 당선인은 민주당을 파멸로 몰아넣은 것과 똑같은 인플레이션을 불러 일으키면서 스스로 공포를 가져오려고 한다.
대법원의 정치 성향이 좌우
트럼프는 강력한 경제와 낮은 인플레이션을 물려받았지만, 모든 수입품에 10~20%의 관세를 부과하고, 중국산 모든 수입품에 최소 60%의 관세를 부과할 것을 예고했다. 예일대 예산연구소는 이 정책만으로도 소비자물가가 최대 5.1% 상승하고 경제성장률이 최대 1.4% 하락할 수 있다고 추정했다.
싱크탱크인 피터슨 국제경제연구소의 분석에 따르면, 트럼프의 관세는 대량 추방과 같은 그의 다른 정책 제안들과 결합될 때 인플레이션이 6%에서 9.3% 사이로 상승할 것으로 보고 있다. 만약 트럼프가 자신이 제안한 관세를 밀어붙인다면, 그들은 의심할 여지없이 법정에서 도전을 받게 될 것이고, 아마도 대법원의 도전을 받게 될 것이다. 이런 관세로 인해 재정적 타격을 입을 수 있는 기업은 넘쳐날 수 있고 그 중 하나가 소송을 제기할 수 있다.
이는 어려운 질문을 제기한다. 대법원이 트럼프가 자신의 대통령직을 방해할 수 있는 정책들을 제정하도록 허용할 것인가, 그리고 그와 함께 민주당을 황무지로 몰아넣을 수 있는 공화당의 정치적 재편성에 대한 희망을 허용할 것인가? 트럼프가 일방적으로 높은 관세를 부과할 수 있도록 허용하는 것에 찬성하는 법적 논거는 놀라울 정도로 강력하다. 몇몇 연방법은 대통령에게 관세를 부과할 수 있는 매우 광범위한 권한을 부여하고 있다. 이런 법률이 부과하는 제한은 매우 모호하다.
이런 관세를 부과하는 대통령 포고령은 전례가 없는 일이 아니다. 1971년 리처드 닉슨 대통령은 거의 모든 외국 상품에 10%의 관세를 부과했고, 연방 항소 법원은 이를 지지했다. 이후 의회는 닉슨이 의존했던 법률들 중 일부를 개정했지만, 대통령이 외국 또는 그 국민이 갖고 있거나 관심을 갖고 있는 모든 재산"의 수입을 규제할 수 있도록 하는 핵심 조항은 여전히 장부에 남아 있다.
사법부는 트럼프의 관세를 제한할 수 있는 한 가지 방법을 갖고 있다. 공화당이 다수인 연방대법원은 대법관들이 너무 야심적이라고 생각하는 행정부의 정책 결정에 대해 무제한의 거부권을 행사할 수 있다. 예를 들어, 바이든 대 네브래스카 소송(2023)에서 보수적인 판사들은 바이든 행정부의 주요 학자금 대출 탕감 프로그램이 연방 법령에 의해 명확하게 승인되었음에도 불구하고 이 프로그램을 기각했다.
네브래스카 주는 닉슨 방식 관세를 철폐해야 한다고 제안하고 있다. 적어도 공화당 대법관들이 행정부의 조치에 대해 지속적으로 거부권을 행사하기 위해 스스로 부여한 권한을 사용하기를 원한다면 그렇게 하는 것이 타당하다. 네브래스카 주는 연방정부가 "광대한 경제적, 정치적 중요성"을 가진 정책을 제정할 때 대법원의 거부권이 최고조에 달한다고 주장했다. 2022년 인플레이션 수준을 되돌릴 수 있는 대통령 선언은 확실히 이 틀에 들어맞는 것으로 볼 수 있다.
문제는 연방대법원이 공화당 행정부에 대한 충성을 중시해 트럼프의 관세를 지지할 것인가 하는 점이다. 아니면 트럼프를 인기 없게 만들고 잠재적으로 민주당이 다시 권력을 잡을 수 있는 정책에 대해 거부권을 행사함으로써 트럼프의 대통령직을 지지하는 것을 선호할 것인지 여부다.
트럼프가 대통령직의 권한을 범죄를 저지르는 데 사용할 수 있다는 대법원의 판결 이후, 이 대법원의 판결이 법률과 헌법이 법적 문제에 대해 실제로 말해야 하는 것에 의해서만 결정된다고 생각하는 것은 순진한 생각이다. 그러나 그렇다고 해서 대법원이 공화당에 장기적으로 피해를 줄 수 있는 공화당의 관세 정책을 반드시 폐기할 것이라는 보장은 없다.
관세법은 대통령에게 막강한 권한 부여
관세를 규정하는 연방법은 대통령에게 막강한 권한을 부여한다. 관세는 종종 미국의 이익을 훼손하는 다른 나라의 활동에 맞서 싸울 수 있는 경제적 무기로 간주된다. 이런 이유로 연방법은 적절한 연방 기관이 그런 무기를 배치하는 것이 정당하다고 결정한 후 대통령에게 새로운 관세를 부과할 수 있는 상당한 권한을 부여하고 있다.
그러나 이런 법칙에 대한 한 가지 놀라운 점은 본질보다 과정에 훨씬 더 초점을 맞춘다는 것이다. 연방 관세법은 연방 정부가 새로운 관세를 승인하기 전에 따라야 하는 절차를 제시하는 경향이 있다. 하지만, 일단 절차를 따랐을 때 이런 관세의 성격에 대한 명시적인 제한은 거의 없다. 트럼프 행정부는 새로운 관세를 부과하기 위해 특정 절차를 따라야 하지만, 그 절차를 따르는 한 관세 정책에 대한 광범위한 재량권을 갖고 있다.
예를 들어, 1974년 무역법 제301항을 고려해 보면, 이 법은 대통령이 임명하는 장관급 관료인 미국무역대표부(USTR)가 새로운 관세를 부과할 수 있는 권한이 발동되기 전에 특정 조사 결과를 발표하도록 규정하고 있다. 그러나 미국무역대표부가 행동에 나서기 전에 반드시 밝혀야 할 구체적인 내용은 매우 모호하다.
관세를 부과할 수 있는 권한은 무역 대표가 외국이 "정당화될 수 없고 미국 상거래에 부담을 주거나 제한하는 활동에 관여하거나 불합리하거나 차별적이며 미국 상거래에 부담을 주거나 제한하는 활동에 관여하고 있다”고 판단할 경우 발동될 수 있다.
따라서 관세에 대한 명시적인 제한은 많지 않다. 관세를 부과할 수 있는 정부의 권한은 내각 관료가 외국의 행동이 "불합리하다"고 판단할 경우 발동된다. 무역대표부가 이런 결정을 내리면 그들의 권한은 상당히 광범위하다. 정부는 무역대표부가 적절하다고 판단하는 기간 동안 해당 외국의 상품에 대해 관세 또는 기타 수입 제한을 부과할 수 있고, “법률의 다른 규정, 수수료 또는 서비스에 대한 제한에도 불구하고"할 수 있다.
트럼프는 중국에 대한 전면적인 관세를 부과하기 위해 이 권한을 사용했다. 바이든 대통령도 중국산 철강, 배터리, 태양전지, 전기차에 대한 관세를 확대하는 등 이 힘을 아낌없이 활용하고 있다. 또 다른 법령은 상무부 장관이 조사를 실시하고 외국 상품이 "국가 안보를 해칠 우려가 있는 양이나 상황으로 미국으로 수입되고 있다"고 판단되는 경우 대통령에게 관세를 부과할 수 있는 광범위한 권한을 부여하고 있다. 첫 번째 임기에서 트럼프는 이를 철강과 알루미늄 수입에 세금을 부과하는 데 사용했다.
그리고 1971년 닉슨 대통령이 다양한 수입품에 대해 광범위한 새로운 관세를 부과하기 위해 사용했던 권한이 있다. 현행 형태의 이 법은 대통령이 국가 비상사태를 선포한 후에만 조치를 취할 수 있도록 허용하고 있다. 전적으로 또는 상당 부분이 미국 밖에서 미국의 국가 안보, 외교 정책 또는 경제에 근원을 두고 있는 비정상적이고 비상한 위협에 대처하기 위해 조치를 취할 수 있다.
그러나 이 법은 "국가 비상사태"나 "이례적이고 비상한 위협"이 어떤 상황을 의미하는지 구체적으로 정의하지 않는다. 그리고 일단 그런 비상사태가 선포되면 대통령의 권한은 상당히 넓어진다.
또한 이 법은 대통령이 "외국 또는 그 국민이 갖고 있거나 이해관계가 있는 모든 재산"의 수입을 규제할 수 있도록 허용하고 있다. 이 법들이 관세에 대한 실질적인 제한을 거의 두지 않고 있지만, 트럼프가 특정 절차적 장애물을 뛰어넘을 것을 요구하고 있다.
트럼프 행정부는 첫 번째 임기에서 이런 절차적 장벽과 씨름했다는 점을 강조하는 것이 중요하다. 예를 들어, 2020년 대법원은 서류 오류로 인해 수십만 명의 서류미비 청년 이민자들이 미국에서 거주하고 일할 수 있도록 허용하는 아동기 도착 유예 프로그램을 폐지하려는 행정부의 시도를 5 대 4로 기각했다.
그러나 두 번째 트럼프 행정부가 이번에는 절차적 장애물을 더 능숙하게 헤쳐 나갈 수 있는 유능한 변호사들로 구성된다고 가정할 수 있다. 관세를 부과할 수 있는 대통령의 권한에 대한 명시적인 제한을 거의 두지 않는 관세법을 구체적으로 탐구하고 실행할 가능성이 더 높다.
대법원의 관세 거부권 행사
대법원이 트럼프의 관세에 대해 거부권을 행사하는 방법은 대법관 대다수가 찬성하는 경우다. 트럼프가 제안한 관세 정책에 대한 가장 강력한 법적 논거는 최근 몇 년 동안 대법원이 스스로에게 부여한 권한인 "주요 질문 독트린(major questions doctrine)"이라는 것과 관련이 있다. 대법원은 이 주요 질문 원칙이 어디서 왔는지 설명한 적이 없다. 비록 일부 개별 대법관들이 그렇게 하려고 시도하는 데 동의하는 의견을 썼지만 어떤 법령이나 헌법 조항에도 이를 근거로 삼으려고 시도한 적이 없다.
이 날조된 법리를 요약할 때, 대법원은 공기 규제와 관련된 소송인 공기 규제 그룹 대 환경청 소송(Utility Air Regulatory Group v. EPA) (2014)의 한 줄을 인용한다. 이 조항은 의회가 광범위한 '경제적, 정치적 중요성'을 지닌 결정을 기관에 부여하고자 할 경우 명확하게 말할 것을 기대한다"고 명시하고 있다. 그러나 대법관들은 의회가 어떤 기관에 광범위한 정책 결정 권한을 부여하려면 얼마나 "명확하게" 법령을 제정해야 하는지에 대한 모호한 지침만 제공했다. 이 때문에, 대법원이 "어떤 외국이 어떤 이해관계를 갖고 있는 모든 재산"에 대통령이 세금을 부과할 수 있도록 허용하는 법령을 따를 것인지는 불분명하다.
주요 질문 교리는 새로운 법적 개념이다. 이 개념은 제대로 정의되지 않았고 공화당 대통령에 의해 어떤 정책을 막는 데 사용된 적이 없다. 실제로 대법원이 클린턴 행정부의 정책을 막기 위해 식품의약국 대 브라운 앤 윌리엄슨 소송(2000) (FDA v. Brown & Williamson) 사건에서 이 교리의 초기 버전을 적용했다고 주장한다. 그러나 이 사건에 대한 대법원의 논리는 바이든 시대 판결의 논리와 일시적으로만 닮아 있다). 이 원칙이 너무나 불분명하기 때문에, 법률가들은 법원이 이 원칙을 트럼프 행정부에 적용할지, 아니면 구체적으로 트럼프의 관세 정책에 적용할지를 추측할 수 있을 뿐이다.
그럼에도 불구하고 왜 이것이 트럼프에게 적용될 수 있는지에 대한 원칙적인 주장과 냉소적인 주장이 공존한다. 원칙적인 주장은 어느 당이 백악관을 장악하든 법은 동일해야 한다는 것이다. 따라서 공화당 대법관들이 너무 야심적이라고 생각되는 바이든 행정부의 정책에 대해 거부권을 행사하겠다고 고집했다면, 마찬가지로 야심찬 트럼프 행정부 정책에도 거부권을 행사해야 한다고 주장한다.
이 주장에 따르면, 주요 질문 교리는 여전히 공화당 대법관들이 허공에서 끄집어낸 악법일 수 있지만, 그들이 할 수 있는 최소한의 일은 그것을 양당의 대통령에게 똑같이 가혹하게 적용하는 것이다. 반면 냉소적인 주장은 민주당이 낮은 인플레이션과 강력한 경제에도 불구하고 여론조사에서 참패한 것은 부분적으로는 그들이 높은 인플레이션 시기에 권력을 잡았기 때문으로 보인다는 것이다. 만약 트럼프가 관세를 집행하게 된다면, 이는 또한 비슷하게 높은 인플레이션의 시기를 촉발할 가능성이 높고, 이는 대법원을 장악하고 있는 공화당에 악재가 될 수 있다.
그렇다면 대법원은 무엇을 택할까?
트럼프는 헌법에 위배되는 많은 정책을 제안했다. 만약 트럼프가 자신의 정적들을 체포하겠다는 협박을 관철시킨다면, 그것은 수정헌법 제1조를 위반하는 것이며, 법 집행 기관이 체포하기 위해서는 "정당한 이유"가 있어야 한다는 수정헌법 제4조의 요건을 위반하는 것이 될 수 있다. 트럼프가 추방 정책을 어떻게 추진하느냐에 따라, 이는 헌법이 보장하는 적법절차(due process)를 위반할 수 있다. 트럼프의 반-트랜스젠더 정책은 차별에 대한 헌법의 보호를 위반할 수 있고, 수감된 트랜스젠더를 대상으로 하는 그의 정책 중 일부는 헌법의 "잔인하고 비정상적인 처벌"을 금지하는 조항을 위반할 수 있다.
그러나 헌법에는 관세를 금지하는 조항이 없다. 관세는 미국 경제와 외교 정책의 일반적인 부분이다. 트럼프 행정부보다 훨씬 앞선 연방법은 대통령에게 관세에 대한 광범위한 권한을 부여하고 있다. 심지어 트럼프가 시행하겠다고 말한 전면적인 관세는 닉슨 행정부에서 실제로 행한 선례도 있다.
관세를 둘러싼 다가오는 법적 다툼은 딜레마에 빠질 것이다. 관세에 반대하는 판결은 선출되지 않은 대법원에 더 많은 권력을 공고히 하고, 법적 근거가 없는 법리에 더 많은 생명을 불어넣을 것이다. 그러나 관세에 대한 결정은 수백만 명의 미국인들에게 불필요한 고통을 안겨줄 것이다.
헌법 자체는 이 경우에 어떻게 해야 하는지에 대해 매우 명확하다. 적법하게 선출된 대통령이 헌법이나 연방법을 위반할 경우, 대법원이 개입할 수 있는 권한이 있다. 그러나 대통령이 단순히 현명하지 못한 경제 정책을 입안할 때, 비록 이 정책이 국가나 대법원을 장악하고 있는 정당에 해를 끼칠 가능성이 있다 하더라도 대법원은 어떠한 개입도 하지 말아야 한다. 트럼프의 관세는 현명하지 않지만, 그가 연방법에 따라 관세를 집행한다고 가정하면 위헌은 아니다.
어쨌든 이들 대법관들이 어떤 일을 할 것인지는 불분명하다. 그러나 트럼프가 예고했던 종류의 관세를 시행하려 한다면, 연방법이 그가 할 수 있다고 규정한 것을 실제로 할 수 있는지에 대한 법적 대결이 발생할 것은 거의 확실하다. 그렇지만 규정을 어기지 않는 한 높은 관세를 막을 방법은 없다. 적법한 대통령의 통치 행위이기 때문이다.
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