관세로 공급 줄이겠다는 생각 효과 미지수
중독 치료로 수요 줄이면 공급 저절로 감소
미국인들은 세계 어느 나라보다 1인당 더 많은 불법 마약을 소비한다. 미국 인구의 약 6%가 정기적으로 사용한다. '좀비 마약'으로 불리는 펜타닐은 마약성 진통제인 오피오이드의 일종으로 헤로인보다 50배나 강력하다. 펜타닐 과다복용으로 2022년에만 약 11만명이 사망한 것으로 추정되며 18∼49세의 사망 원인 1위를 차지했다.
또 중국 기업들이 미국에 직접 수출하기보다는 주로 펜타닐을 만드는 데 필요한 화학 원료를 멕시코의 마약밀매 조직에 공급하고 있고, 멕시코에서 중국산 원료로 만든 펜타닐과 원료가 국경을 넘어 미국에 유통된다는 게 미국 정부의 판단이다. 이 때문에 펜타닐은 수년간 중국 관계에서 큰 걸림돌로 작용했다.
마약 공급을 줄이는 수단이 관세
관세 부과 이유를 좀비 마약으로 불리는 펜타닐 때문이라고 했다. 트럼프 대통령은 그동안 멕시코와 접한 남부 국경과 캐나다와 맞닿은 북부 국경에서 불법 이민자와 펜타닐이 대량으로 유입되고 있고, 펜타닐 원료를 중국이 공급하고 있다고 주장해왔다.
남부 국경을 통해 상대적으로 빈곤한 중남미 국가에서 불법 이민자가 넘어오고, 중남미 국가에 기반을 둔 마약밀수조직(DTO)이 미국의 거대 소비시장을 노리고 마약을 대거 유통시키고 있다는 사실은 이미 널리 알려져 있다.
반면, 북부 국경에서의 문제점은 비교적 생소한데 캐나다 관세 부과 행정 명령에서 이 부분을 구체적으로 설명해 눈길을 끌었다. 백악관이 공개한 행정 명령에서 우선 캐나다에서 펜타닐과 마약성 진통제 합성 실험실을 운영하는 멕시코 카르텔의 존재가 증가하고 있다고 했다.
이들이 불법 유통망과 국제우편을 통해 미국으로 펜타닐 같은 불법 약물이 유입되고 공중 보건 위기를 야기했다고 지적했다. 트럼프 대통령은 이어 캐나다의 금융 거래 보고서 분석 센터가 최근 불법 합성 마약성 진통제 수익금 세탁에 관한 연구를 발표했다면서 주로 브리티시 컬럼비아 주에서 캐나다의 펜타닐 생산이 증가하고 있고, 국제 마약 유통에서 그 영향력이 커지고 있음을 인정했다고 짚었다.
아울러 국토안보부 산하 세관국경보호국(CBP)이 지난해 멕시코에서 압수한 펜타닐보다 캐나다에서 압수한 펜타닐 양이 상대적으로 적었지만, 펜타닐은 매우 강력해서 아주 작은 양으로도 많은 사망자와 파괴를 초래할 수 있고 실제로 지난해 북부 국경을 넘어온 펜타닐 양은 미국인 950만명을 죽일 수 있는 양이라고 강조했다. 또한 2016년부터 불법 마약의 공중 보건 영향에 대한 대화가 진행됐으나 캐나다 당국자들은 그저 문제가 커지고 있음을 인정했을 뿐이라고 했다.
캐나다의 준수와 협력이 보장되지 않는 한 공중 보건 위기와 국가 비상사태를 종식시키기 위해 즉각적인 조치가 필요한데 그것이 25%의 관세 부과라고 했다. 다만, 캐나다 정부가 협력적인 법 집행을 통해 이 공중 보건 위기를 완화하기 위해 적절한 조처를 했다고 판단되는 경우 관세는 철회된다. 이처럼 펜타닐 문제가 미국 공중 보건에 심각한 위협이 되고 있기 때문에 미국민의 안전을 보호해야 할 의무를 지닌 대통령으로서 관세 부과를 통해 문제 해결에 나섰다고 강조했다.
트럼프 대통령은 첫 임기 때인 지난 2017년 10월 오피오이드 공중보건 비상사태를 선포했고, 2018년 12월 시진핑 중국 국가주석과의 회담에서 펜타닐 규제 강화를 요구하기도 했다. 특히 관세 부과 근거로 국제경제비상권한법(IEEPA)을 꺼내 들었다. 1977년 발효된 이 법은 외국에서의 상황이 미국 안보나 외교정책, 미국 경제에 이례적이고 특별한 위험의 원인이 된다고 판단되면 대통령에게 국가 비상사태를 선포함으로써 경제 거래를 통제할 광범위한 권한을 부여한다.
미 의회조사국(CRS)에 따르면 지난해 초까지 미국 대통령이 IEEPA를 활용한 것은 69건이다. 1979년 이란의 미국인 인질 사태와 관련해 이란 제재를 위해 처음 발동됐다.
대통령들은 이후 국제테러리스트와 마약밀매자, 인권침해자, 사이버 해커, 불법 무기 확산자, 다국적 범죄조직에 대해서는 물론 1990년 이라크의 쿠웨이트 침공, 2014년 러시아의 크림반도 병합, 북한과 수단, 소말리아, 예멘, 시리아, 콩고, 베네수엘라 등과 관련해 이 권한을 발동했다.
하지만, 관세 부과를 위해 IEEPA를 발동한 것은 트럼프 대통령이 처음이다. 트럼프 대통령은 지난달 26일 콜롬비아가 불법 이민자 추방작전에 비협조하자 즉각적인 관세 부과를 지시하면서 IEEPA를 근거로 들었는데, 콜롬비아와 당일 합의를 하면서 실제 실행되지 않았다.
관세가 작동하지 않는 이유
미국의 관세 실험은 1789년 관세법(Tariff Act)이 통과된 건국 시대로 거슬러 올라갈 수 있다. 이런 오랜 역사는 관세, 산업 보조금과 보호주의 정책이 국내의 광범위한 경제 성장을 촉진하는 데 크게 도움이 되지 않는다는 것을 보여주었다. 하지만, 오히려 소비자의 가격을 상승시키고 세계 경제를 불안정하게 만들 수도 있다. 역사는 관세가 협상 도구로서 특히 잘 작동하지 않고 대상 국가에 중요한 정책 변화를 일으키지 못한다는 것을 보여준다. 경제학자들은 일반적으로 관세의 비용이 편익보다 크다는 데 동의한다.
트럼프의 첫 번째 임기 동안 중국산 수입품에 대한 평균 실효 관세율은 3%에서 11%로 올랐다. 그러나 중국으로부터의 수입은 소폭 감소했지만, 전반적인 무역 관계는 크게 변하지 않았다. 중국은 여전히 미국에 두 번째로 큰 상품 수출국이다. 관세는 베트남과 상대적으로 인건비가 저렴한 다른 인근 국가에 약간의 이점이 있었다.
근본적으로 중국에 대한 관세는 글로벌 기업들이 경쟁국에 수십억 달러를 투자하면서 생산에 변화를 가져왔다.
트럼프가 펜타닐로 중국을 압박하기 위해 무역 정책을 사용한 것은 이번이 처음이 아니다. 는 첫 번째 임기 동안 그렇게 했다. 그러나 중국은 2019년 펜타닐을 규제 약물 목록에 추가하는 등 일부 정책 변화를 단행했지만, 미국 내 펜타닐 사망자는 계속 증가했다. 현재 중국은 여전히 펜타닐 전구물질, 즉 불법 펜타닐 생산에 사용되는 화학물질의 세계 1위 생산국으로 꼽힌다. 그리고 같은 기간 동안 인도는 펜타닐의 주요 생산국이 되었다.
미국은 펜타닐이 등장하기 훨씬 이전부터 수십 년 동안 마약 중독 문제를 안고 있으며, 규제, 입법, 투옥을 위한 수많은 시도는 마약 소비를 줄이는 데 거의 도움이 되지 않았다. 한편, 오피오이드 위기로 인해 미국인들은 매년 수백억 달러의 비용을 지출한다.
과거 정책들이 펜타닐 사망을 억제하는 데 실패하자 도널드 트럼프 대통령은 미국의 마약 문제와 싸우기 위한 또 다른 도구인 무역 정책으로 눈을 돌리고 있다. 대통령 선거 운동 기간 동안 트럼프는 캐나다와 멕시코가 미국 국경을 넘는 마약 흐름을 막지 않으면 관세를 부과하고, 중국이 펜타닐 제조에 사용되는 화학 물질 생산을 더 많이 단속하지 않으면 관세를 부과하겠다고 약속했다.
트럼프는 취임 첫날 자신의 계획을 재차 강조했고, 2월 1일에는 3개 국가 모두에 관세를 부과하고 펜타닐을 주요 이유로 들며 그 위협을 실행에 옮겼다. 현재는 다시 1개월 유예하기로 하고 협상에 돌입했다.
펜타닐과 관세 모두 미국에 심각한 위협이 된다. 펜타닐로 인한 인명 피해는 부인할 수 없지만, 진짜 문제는 관세가 효과가 있을지, 아니면 이미 위기 상황을 악화시킬지 여부다.
펜타닐: 가장 큰 도전
2021년에 107,000명 이상의 미국인이 과다 복용으로 사망했고 이는 역대 최고치에 해당한다. 사망자 10명 중 거의 7명이 펜타닐 또는 이와 유사한 합성 오피오이드와 관련이 있다. 2022년에 펜타닐은 매일 평균 200명의 목숨을 앗아갔다. 그리고 2023년에 펜타닐 사망이 약간 감소했지만 거의 75,000명의 미국인이 여전히 그 해에 합성 오피오이드로 사망했다. 그해 3월, 당시 국토안보부 장관은 펜타닐을 "우리가 국가적으로 직면한 가장 큰 도전"이라고 선언했다.
하지만 역사를 통해 알 수 있듯이, 마약 사용을 억제하려는 정부의 노력은 흔히 거의 성공을 거두지 못했다. 미국에서 마약을 규제하려는 최초의 진정한 시도는 1890년에 이뤄졌는데, 당시 마약 남용이 만연하던 가운데 의회는 모르핀과 아편에 세금을 부과하는 법을 제정했다. 그 후 몇 년 동안 코카인 사용량이 급증해 1890년에서 1902년 사이에 700%나 증가했다. 코카인은 매우 인기가 있어서 코카콜라와 같은 음료에서도 발견되어 코카인이라는 이름이 붙여졌다.
그 후 1909년에는 아편 흡연을 금지하는 법이 제정되었고, 1937년에는 "마리화나 세금법"이 제정되었다. 1970년 제정된 규제물질법(Controlled Substances Act of 1970)이 가장 포괄적인 법률이다. 이 법은 약물의 의학적 용도와 남용 또는 의존 가능성에 따라 약물을 5가지 범주로 분류했다. 1년 후, 리처드 닉슨 당시 대통령은 "마약과의 전쟁"을 시작하면서 마약 남용을 "공공의 적 1호"로 선언했다. 그리고 1986년에 의회는 마약 남용 방지법을 통과시켜 마약 단속과 통제를 위해 17억 달러를 배정했다.
이런 정책은 일반적으로 마약 공급과 사용을 억제하는 데 실패했을 뿐만 아니라 유색인종과 지역 사회에 심각한 해를 끼쳤다. 예를 들어, 1980년에서 1997년 사이에 비폭력 마약 범죄로 수감된 사람의 수는 5만 명에서 40만 명으로 증가했다. 그러나 이런 정책들은 소비를 거의 억제하지 못했다. 마약을 사용하는 고등학생의 비율은 1980년의 65%에서 1997년의 58%로 같은 기간에 약간 감소하는 데 그쳤다.
펜타닐은 모르핀보다 50배에서 100배 더 강력한 합성 오피오이드로, 최근 몇 년 동안 미국에서 과다 복용으로 인한 사망이 급증한 주요 원인이다. 펜타닐 과다 복용으로 인한 사망률은 최근 다소 낮아졌지만, 여전히 5년 전과 비교하면 크게 높은 수준이다. 펜타닐 위기를 종식시키는 것은 쉽지 않을 것이다.
요컨대, 불법 약물 사용을 줄이기 위한 과거의 노력들은 특별히 효과적이지 않았다. 이제 미국은 관세를 사용하는 쪽으로 전환하고 있는 것처럼 보이지만, 연구에 따르면 관세 역시 더 나은 결과로 이어지지 않을 것이며 실제로 상당한 피해를 초래할 수 있다.
마약은 미국 역사 전반에 걸쳐 널리 퍼져 있었다. 그리고 이 역사를 조사하고 다른 나라들이 이 문제를 범죄화하는 대신 어떻게 다루고 있는지 살펴보면, 스위스와 프랑스는 이 문제를 치료할 수 있는 중독 문제로 접근했다. 그들은 수요가 불법 시장에 연료를 공급한다는 것을 알았다. 그리고 모든 경제학자가 말하듯이 수요를 줄이면 공급은 저절로 감소한다. 그렇기 때문에 마약 중독 치료는 효과가 있고 마약 금지는 효과가 없다.
이런 마약의 생산을 통제할 수 있는 미국 정부의 능력은 기껏해야 제한적일 뿐이다. 문제는 새로운 화학 제품이 계속 생산될 것이라는 점이다. 본질적으로, 수요를 제한하지 않으면 출혈이 있는 상처에 붕대를 감아줄 뿐이다. 미국이 필요로 하는 것은 마약 위기를 부추기는 수요를 다루기 위한 보다 체계적인 접근이다.
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