다른 국가에서는 흔한 일이나
미국서는 유독 전직 대통령 기소 없어
대통령이 잘못하거나 범죄를 저지르면 조사와 기소 그리고 형벌을 받게 되어 있다.
그러나 미국서 대통령을 기소하는 것은 분열을 일으키고 때로는 불안정하게 만든다는 보수적인 의견으로 인해 전직 대통령을 기소한 적은 없다. 반면 많은 다른 국가에서는 전직 대통령의 기소 사례를 흔하게 볼 수 있다.
대통령의 사법 절차는 정치적
2023년 3월 30일 맨해튼 대배심은 도널드 트럼프 전 대통령을 포르노 스타와의 관계 은폐와 관련된 혐의로 기소했다. 도널드 트럼프는 형사 기소된 최초의 미국 대통령 또는 전직 대통령이다. 트럼프는 다른 사건에 대해서도 조사를 받고 있다. 여기에는 2022년 8월 8일 연방수사국 (FBI)가 플로리다 자택에서 문서 압수, 공화당 선거 조작에 대한 조지아 주 조사의 지속적인 지연, 1월 6일 폭동을 조사하는 의회 위원회가 제시한 증거의 지속적인 폭로가 포함된다.
전직 대통령을 형사 범죄로 기소하는 것은 미국에서 처음이지만 다른 국가에서는 전직 대통령이 일상적으로 조사, 기소, 심지어 투옥되었다.
2021년 3월, 니콜라 사르코지 전 프랑스 대통령은 부패와 영향력 행사 혐의로 징역 1년을 선고받았다. 그해 말, 재임 중 배임, 뇌물 수수와 사기와 관련된 베냐민 네타냐후 이스라엘 총리의 재판이 시작되었다. 그리고 돈세탁과 공갈 혐의로 기소된 제이콥 주마 전 남아공 대통령은 수년간의 지연 끝에 아직 재판을 받지 못하고 있다. 언뜻 보기에 불법 행위로 기소된 현직 또는 전직 고위 공직자를 기소하는 것은 민주주의를 위한 명백한 결정처럼 보이고 모든 사람은 법의 지배를 받아야 한다는 헌법의 법치주의를 따르는 것으로 보고 있다.
그러나 대통령과 총리는 아무나 되는 것이 아니다. 그들은 한 국가의 시민이나 정당을 이끌도록 선택된다. 그들은 종종 인기가 있고 때로는 존경받는다. 따라서 그들에 대한 사법 절차는 필연적으로 정치적인 것으로 인식되고 분열적으로 보는 견해가 미국에는 지배적이다.
대통령 기소에 관한 헌법의 내용
헌법의 저자들은 현직 또는 전직 대통령의 체포를 고려했다. 건국 이후 여러 시점에서 지도자들은 정의의 심판대 앞에 부름을 받았다.
헌법 1조 3항은 연방 정부 관리가 탄핵되고 면직된 경우에도 "그럼에도 불구하고 법에 따라 기소, 재판, 판결 그리고 처벌을 받을 책임이 있다"고 명시하고 있다. 이 헌법 조항을 변호하면서 알렉산더 해밀턴은 “복종할 수 있는 헌법 재판소가 없고 당할 수 있는 어떠한 처벌도 없는 영국 왕과 달리 대통령이 일단 해임되면 통상적인 법 과정에 따라 기소와 처벌을 받을 수 있다”고 말했다.
트럼프는 두 번 탄핵되었지만 해임되지는 않았다. 헌법이 해임된 고위 공직자들에 대해 구상했던 처벌이 다른 방식으로 공직을 떠난 사람들에게도 적용되어야 할 것이라고 믿는 법학자들도 있다.
1788년부터 1789년까지 미대륙 회의에 펜실베니아에서 온 대표인 텐치콕스 (Tench Coxe)는 해밀턴의 말을 다시 언급했다. 그는 헌법의 표현의 자유 조항이 의회 의원들이 공무의 일부로 행하거나 말할 수 있는 모든 것에 대해 영구적으로 책임을 면제하는 반면, 대통령은 하원 의원만큼 보호받지 못하는 이유는 일반적인 법 과정에서 다른 사람과 마찬가지로 소송을 제기할 수 있기 때문이라고 했다.
Coxe의 견해로는 현직 대통령도 법 위반으로 체포되어 재판을 받고 처벌받을 수 있습니다. 그리고 콕스 (Coxe)가 명시적으로 말하지는 않았지만 대통령이 임기 중에 범죄로 기소될 수 있다면 다른 사람처럼 책임을 질 수 있다고 해석된다.
해밀턴과 콕스의 입장은 헌법이 비준된 직후 시험대에 올랐다. 시험은 뉴저지의 배심원들이 그 주에서 결투에서 해밀턴을 죽인 것에 대해 부통령 아론 버 (Aaron Burr)를 기소했을 때 이뤄졌다.
기소장은 “버겐 카운티의 버겐 (Bergen) 타운십에 거주하는 아론 버(Aaron Burr)는 자신의 눈앞에 하느님에 대한 두려움이 없지만 악마의 선동에 의해 움직이고 유혹을 받고 이로 인해 알렉산더 해밀턴에 대한 공격을 감행해 치명적인 상처로 사망했다.”고 적고 있다.
버 (Burr)의 힘있는 친구들은 이후 주 관리들에게 혐의를 철회하도록 중재하고 설득했지만 버 (Burr)가 미국의 부통령으로서 누렸던 면책과는 아무런 관련이 없었다. 실제로 Burr의 법적 문제는 끝나지 않았다. 부통령 임기가 끝난 1807년 2월, 그는 미국과 분리된 새로운 독립 국가를 만들려는 음모를 꾸민 혐의로 체포되어 반역죄로 기소되었다. 그러나 재판을 받고 무죄를 선고받았다.
불안정한 기소
부분적으로 미국 대통령 제럴드 포드가 1974년에 그의 전임자인 리처드 닉슨을 사면한 이유는 분열과 불안을 조장한다는 이유다. 워터게이트 스캔들에서 범죄 행위에 대한 분명한 증거가 있음에도 불구하고 포드는 국가가 국민이 첨예하게 분열돼 있다며 전직 대통령을 처벌하는 것을 원치 않았다.
당시 대중의 반응은 당론에 따라 나뉘었다. 오늘날 일부 사람들은 이제 닉슨을 사면하는 것이 국가를 치유하는 데 필요한 것으로 보는 반면, 다른 사람들은 닉슨의 건강 악화를 고려하는 것조차 역사적인 실수라고 믿는다.
세계 지도자들을 기소하는 것에 대한 연구에 따르면 전면적인 면책특권과 지나친 기소가 모두 민주주의를 약화시킬 수 있다. 그러나 그런 기소는 프랑스와 미국과 같은 오래된 민주주의 국가에서 남아프리카와 같은 젊은 민주주의 국가와는 다른 위험을 제기한다.
강력한 민주주의 국가는 일반적으로 최고 지도자를 포함해 잘못된 행동을 하는 정치인을 기소할 수 있을 만큼 충분한 역량을 갖추고 있고 사법 제도는 충분히 독립적이다.
사르코지는 2011년 리베이트와 치안 판사에게 뇌물을 주려 한 혐의로 자크 시라크에 이어 부패 혐의로 유죄 판결을 받은 프랑스의 두 번째 대통령이다. 유죄 판결을 받은 후에도 국가는 무너지지 않았다. 그러나 일각에서는 사르코지의 3년형이 너무 가혹하고 정치적 동기가 있었다는 지적도 나온다.
성숙한 민주주의에서는 지도자에게 책임을 묻는 기소가 법치를 공고히 할 수 있다. 한국은 1990년대부터 5명의 전직 대통령을 조사하고 유죄 판결을 내렸고, 정치적 기소의 물결은 2018년 박근혜 대통령 탄핵으로 절정에 이르렀고, 얼마 지나지 않아 이명박 전 대통령이 유죄 판결을 받고 투옥되었다.
이런 기소가 미래의 지도자들이 잘못을 저지르는 것을 막았는지는 아직 불명확하지만 그만한 가치가 있기 때문에 한국의 가장 최근의 두 대통령은 지금까지 법적 문제를 피했다.
과도한 기소 대 법치주의
성숙한 민주주의 국가에서도 검사나 판사는 기소를 남용할 수 있다. 그러나 지나치게 열성적인 정치적 기소는 법원과 기타 공공 기관이 정치로부터 불충분하게 독립할 수 있는 신흥 민주주의 국가에서 더 가능성이 높고 잠재적으로 더 큰 피해를 입힐 수 있다.
사법부가 약하고 신세를 질수록 지도자가 자신의 권력을 확장하거나 상대를 무너뜨리기 위해 시스템을 악용하기가 더 쉬워진다.
브라질은 이런 딜레마를 그대로 보여주었다. 전직 대통령 루이스 이나시오 룰라 다 실바는 전 구두닦이 소년에서 인기 좌파로 변모했으며 뇌물을 받은 혐의로 2018년 투옥되었다. 많은 브라질 시민들은 그의 기소가 그의 경력을 끝내기 위한 정치적 노림수라고 생각했지만 룰라 (Lula)는 2022년 10월에 재선되었다.
1년 후, 같은 검찰팀은 보수적인 미셸 테메르 전 대통령이 수백만 달러의 뇌물을 받았다고 비난했다. 테메르는 2019년 임기가 끝난 후 체포됐고 재판은 나중에 중단되었다. 두 브라질 대통령의 기소는 수십 명의 정치인을 수감한 법원의 수년에 걸친 전면적인 반부패 조사의 일부였다.
수사를 주도한 검사조차 부패 혐의를 받고 있다.
관점에 따라 브라질의 위기는 그 누구도 법 위에 있지 않거나 정부가 고칠 수 없을 정도로 부패했음을 드러낸다. 이런 혼란으로 인해 정치인과 유권자는 지도자의 위반을 정상적인 비즈니스 비용으로 보기가 더 쉬워진다. 룰라에게는 유죄 판결이 그의 정치적 경력을 끝내지 못했다. 그는 2019년 감옥에서 풀려났고 대법원은 나중에 그의 유죄 판결을 무효화했다.
안정성 대 책임
역사적으로 멕시코는 과거 대통령을 기소하는 데 다른 접근 방식을 취했다. 20세기에 멕시코의 집권 제도혁명당 (PRI)은 후원과 부패 제도를 확립해 당원들은 권력을 유지하고 다른 정당들은 소수에 머물게 했다.
사소한 무분별한 행동에 대해 더 작은 물고기를 쫓는 쇼를 하는 동안 집권당 PRI가 운영하는 법률 시스템은 가장 공개적으로 부패한 사람이라 할지라도 당 고위 관리를 건드리지 않는다. 면책은 1990년대 민주주의로 전환하는 동안 PRI 회원들이 퇴임 후 기소에 대한 두려움을 누그러뜨림으로써 멕시코를 안정적으로 유지했다. 그러나 정부의 부패가 만연했고 그와 함께 조직 범죄도 만연했다.
이것은 모든 것을 바꾸는 계기가 되었다. 2022년 8월 초, 멕시코 연방 검찰은 엔리케 페냐 니에토 (Enrique Peña Nieto) 전 PRI 회장을 돈세탁과 선거 관련 범죄 혐의로 공개 수사했다. 멕시코는 과거 지도자들의 나쁜 행동을 간과하는 유일한 나라가 아니다.
연구에 따르면 1885년에서 2004년 사이에 민주주의로 전환한 국가 중 23%만이 민주화 이후 전 지도자를 범죄로 기소했다. 인권 침해를 감독한 사람을 포함해 권위주의자를 보호하는 것은 민주적 가치에 반하는 것처럼 보일 수 있지만 많은 과도기 정부는 민주주의가 뿌리를 내리기 위해 필요하다고 결정했다.
그것은 남아공이 아파르트헤이트를 통한 수십 년간의 인종 차별과 인권 유린이 1990년대 초에 끝났을 때 체결한 거래이기도 하다. 남아프리카의 백인 지배 정부는 퇴임하는 정부 구성원과 지지자들이 기소를 피하고 대부분의 재산을 유지할 수 있도록 넬슨 만델라의 흑인 주도 아프리카 민족회의와 협상했다.
이 전략은 1994년에 국가가 다수의 흑인 통치로 전환하고 내전을 피하는 데 도움이 되었다. 그러나 그것은 보다 평등한 남아프리카공화국을 만들려는 노력을 저해했다. 그 결과 세계에서 가장 높은 인종적 부의 격차를 유지하고 있다. 부패도 문제다.
주마 전 대통령이 공적자금을 사적으로 아낌없이 사용한 혐의로 기소된 것에서 알 수 있다. 그러나 남아프리카공화국에는 유명한 독립 사법부가 있다. 일부 충실한 아프리카 민족회의의 반발과 여러 법적 항소에도 불구하고 주마의 기소는 계속된다. 그리고 미래의 잘못을 저지할 수도 있다.
민주주의 성숙의 증거?
이스라엘은 부분적으로는 법의 지배에 대한 증거이며 부분적으로는 민주주의 국가에서 지도자를 기소하는 것에 대한 주의를 주는 사례다. 이스라엘은 베냐민 네타냐후 총리가 잘못을 조사하기 위해 퇴임하기를 기다리지 않았다. 그러나 법원 절차는 부분적으로 네타냐후가 자신이 "마녀 사냥"이라고 부르는 것에 저항하기 위해 국가 권력을 사용했기 때문에 지연으로 가득 차 있었다.
재판은 리쿠드 (Likud) 정당의 항의를 촉발했다. 네타냐후는 면역성을 확보하고 실속을 시도했지만 실패했다. 그는 기소 중에도 재선되었고 그의 재판은 아직 끝나지 않았다. 트럼프 기소를 통해 그 과정은 미국 민주주의에 대한 근본적인 사실을 드러낼 것이다. 결과가 어떻든 법과 정치의 문제가 될 것이 분명하다.